Inimpugnabilidad de reformas constitucionales: efectos en el control constitucional
Inimpugnabilidad de reformas constitucionales: efectos en el control constitucional
Análisis del decreto que declaró improcedentes ciertos medios de control constitucional contra adiciones o reformas a la Constitución Federal y sus posibles efectos sobre el juicio de amparo, la acción de inconstitucionalidad, la controversia constitucional y el Estado de Derecho.
Referencia: Decreto por el que se reforma el primer párrafo de la fracción II del artículo 107, y se adiciona un quinto párrafo al artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de inimpugnabilidad de las adiciones o reformas a la Constitución Federal.1
El 31 de octubre de 2024 se publicó en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el Decreto, con un impacto considerable en el orden jurídico nacional y, particularmente, en el Estado de Derecho. De manera general, el Decreto establece dos efectos principales.
- En materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, se establece que serán improcedentes cuando tengan por objeto controvertir adiciones o reformas a la Constitución.
- En materia de juicio de amparo, se establece que las sentencias que resuelvan sobre la inconstitucionalidad de normas generales no podrán fijar efectos generales y que no procede el juicio de amparo contra adiciones o reformas a la Constitución.
1. Controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad
Previo a esta reforma, la Constitución no contemplaba explícitamente la posibilidad de impugnar adiciones o reformas constitucionales mediante controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad. No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservaba la facultad de interpretar el alcance de esos medios de control.
La postura general de la Suprema Corte, aunque no necesariamente obligatoria para casos futuros, partía de la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad contra reformas constitucionales, al considerar que esta vía está diseñada para plantear contradicciones entre normas generales en sentido estricto y la Constitución.
Sin embargo, tratándose del juicio de amparo existieron precedentes aislados que admitieron su procedencia. Además, la discusión se reabrió a partir de la acción de inconstitucionalidad 9/2016-AI promovida por Morena, en la que dicho partido impugnó una reforma constitucional tanto por cuestiones formales como de fondo.
Antecedente relevante: acción de inconstitucionalidad 9/2016-AI
En dicho asunto, el Pleno de la Suprema Corte desechó la acción por considerar que no era la vía idónea para impugnar una reforma constitucional. No obstante, en el recurso de reclamación 9/2016 algunos ministros formularon precisiones relevantes sobre supuestos excepcionales de procedencia.
El Ministro Luis María Aguilar Morales sostuvo que, en casos extremos, si una supuesta reforma constitucional no hubiera seguido el procedimiento previsto en el artículo 135 constitucional, podría considerarse que lo impugnado no es propiamente una reforma constitucional y, por tanto, recibir el tratamiento de una norma general susceptible de control.
Por su parte, el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea señaló que la procedencia del control jurisdiccional sobre reformas constitucionales no estaba definitivamente zanjada en la jurisprudencia de la Suprema Corte y que, por lo menos respecto de vicios formales, los medios de control constitucional podían proceder contra violaciones al procedimiento de reforma constitucional.
El mismo razonamiento se vinculaba con la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 10 de junio de 2011. A partir de esa reforma, se abrió una discusión sobre la posibilidad de controlar reformas constitucionales que vulneraran derechos humanos, el principio de progresividad o eventuales límites materiales al poder reformador.
En ese contexto, el debate se proyectaba tanto sobre vicios formales como sobre vicios de fondo, incluyendo la discusión doctrinal sobre cláusulas pétreas, principios fundacionales, democracia constitucional y garantías judiciales indispensables.
Efecto de la reforma
Con la reforma se busca prohibir expresamente la procedencia de medios de control constitucional contra adiciones o reformas a la Constitución, por lo menos en cuanto al fondo. Los vicios formales podrían seguir siendo materia de debate interpretativo, aunque la intención normativa es restringir de manera amplia esa posibilidad.
Esto implica que cualquier conformación legislativa que alcance la mayoría calificada prevista en el artículo 135 constitucional podría modificar la Constitución sin un límite expreso y sin posibilidad ordinaria de cuestionamiento mediante medios de control constitucional nacionales.
La ausencia de límites puede tener consecuencias relevantes: permitiría reformas regresivas en materia de derechos humanos o incluso alteraciones a principios fundacionales del régimen constitucional sin necesidad de convocar a un nuevo Congreso o Asamblea Constituyente.
Sin embargo, el artículo 29 constitucional establece límites a la restricción o suspensión de derechos y garantías, incluyendo la prohibición de restringir el principio de legalidad, la no retroactividad y las garantías judiciales indispensables para su protección. Este punto plantea una tensión interna que eventualmente tendría que ser resuelta por el Poder Judicial.
2. Juicio de amparo
2.1 Prohibición de efectos generales
La reforma prohíbe efectos generales respecto de sentencias de amparo que resuelvan sobre la inconstitucionalidad de normas generales. Con ello se busca revertir la evolución interpretativa derivada de la reforma constitucional de derechos humanos de 2011, conforme a la cual, aunque el amparo protege directamente a quienes lo promueven, sus efectos pueden beneficiar indirectamente a terceros ajenos a la controversia.
El impacto no se limita a los efectos de las sentencias. También puede repercutir en la procedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas, dado que las sentencias protectoras frente a omisiones legislativas suelen tener una dimensión estructural o efectos que exceden al caso individual.
2.2 Improcedencia del amparo contra reformas constitucionales
La prohibición de promover amparo contra adiciones o reformas a la Constitución se eleva a rango constitucional. Esto busca evitar interpretaciones como aquellas en las que la Suprema Corte reconoció la posibilidad de invalidar restricciones legales al acceso a la justicia cuando resultaran contrarias al artículo 17 constitucional.
En este punto, la reforma opera como una limitación expresa a la posibilidad de examinar reformas constitucionales mediante juicio de amparo, incluso cuando se aleguen afectaciones a derechos humanos o a garantías judiciales.
3. Conclusiones
El efecto de la reforma consiste en frenar el desarrollo de análisis y criterios de orientación garantista del Poder Judicial de la Federación para ampliar la protección de derechos humanos y fortalecer el Estado de Derecho mediante medios de control constitucional.
La reforma debe leerse junto con dos antecedentes inmediatos: la reforma de junio de 2024 a la Ley de Amparo, que limitó la suspensión con efectos generales, y la reforma judicial publicada el 15 de septiembre de 2024. En conjunto, estas reformas tienden a reducir el alcance de los medios de control constitucional.
El resultado práctico puede ser que una mayoría calificada en el Congreso pueda modificar el texto constitucional con márgenes reducidos de revisión jurisdiccional. Ello plantea una regresión adjetiva en materia de defensa constitucional y puede producir efectos sustantivos sobre derechos fundamentales, división de poderes y control del poder público.
4. Elementos que permanecen y deben considerarse
Aunque la reforma pretende limitar la impugnación directa de reformas constitucionales, subsisten elementos interpretativos relevantes en el sistema constitucional y convencional mexicano.
- El artículo 29 constitucional conserva límites a la restricción o suspensión de derechos, incluyendo legalidad, irretroactividad y garantías judiciales indispensables.
- La declaratoria general de inconstitucionalidad prevista en el artículo 107, fracción II, de la Ley de Amparo sigue vigente respecto de normas generales, con excepción de la materia fiscal.
- El amparo contra omisiones legislativas podría seguir siendo viable bajo ciertos supuestos, particularmente cuando sea necesario otorgar un efecto particular para proteger derechos humanos.
- La interpretación pro persona y los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad permanecen vigentes.
- Los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos, como los procedimientos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siguen disponibles en los términos de los tratados ratificados por México.
- La discusión sobre vicios del procedimiento de reforma constitucional podría seguir siendo interpretable, en la medida en que tales vicios no son propiamente el texto constitucional reformado.
Asimismo, aun frente a la improcedencia de medios de control constitucional contra reformas constitucionales, podría subsistir la posibilidad de plantear indirectamente la convencionalidad de una norma constitucional o su contradicción con otra disposición constitucional a través del primer acto de aplicación administrativa o jurisdiccional.
Desde luego, lo anterior presupone la existencia de un Poder Judicial autónomo. Si esa autonomía se debilita, la defensa de los derechos humanos quedaría desplazada principalmente hacia tribunales internacionales y contrapesos de facto.
Fuentes, notas y citas utilizadas
- Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de octubre de 2024: DOF.
- Acción de inconstitucionalidad 9/2016-AI y recurso de reclamación 9/2016, consultables en el Buscador Jurídico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
- Tesis 1a. XXI/2018 (10a.), de rubro: Principio de relatividad. Su reinterpretación a partir de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011.
- Tesis con registro digital 2006982, sobre acceso al juicio de amparo directo contra sentencias pronunciadas en sede contencioso administrativa.
- Tesis con registro digital 2009818, sobre retroactividad de normas constitucionales.
- Tesis con registro digital 2005197, sobre omisiones legislativas.
